Политические реформы в Казахстане: ожидания и реальность

размер шрифта: Aa | Aa

Президентские выборы 2005 года подвели черту под целой эпохой суверенного развития страны и одновременно стали прологом его нового этапа, основной спецификой которого выступает глубокая политическая модернизация казахстанского общества вкупе со структурной перестройкой экономики. 

Переход к новой парадигме развития можно считать вполне закономерным, если учесть, что базисные политические и экономические задачи в Казахстане в целом были решены на предыдущем этапе. В частности, к текущему моменту было осуществлено формирование рыночных отношений с соответствующей нормативно-правовой базой; Казахстан вышел на траекторию устойчивого экономического развития; последовательно происходит подъем уровня жизни. Казахстанскими реалиями стали также многопартийная система и плюралистическое общество; достигнута и успешно сохраняется общественная  стабильность; произошло укрепление независимости и суверенитета государства. Вместе с тем прохождение точки бифуркации, гарантирующее невозвращение к коммунистическому прошлому, не означало автоматического решения всех проблем, стоявших перед страной в период транзита. В связи с этим одной из наиболее насущных задач развития республики, требовавших своего решения уже с начала 2000-х годов, выступала проблема политического реформирования казахстанского общества.
Ее возникновение было связано с возникшей в конце 90-х годов прошлого века системной диспропорцией между уровнем базисных экономических и политических преобразований в Казахстане. Опережающая либерализация экономики при отставании социальной и политической сфер обусловила нарастание глубинных противоречий структурного характера, от неотложного разрешения которых стала зависеть стабильность государства и общества. Между тем, как известно, устойчивое развитие любого государства определяется сбалансированностью его экономических, политических и социальных институтов, в оптимальной степени выражающих совокупность общественных интересов и отношений.
Отметим, что опасность возникшего дисбаланса адекватно учитывалась руководством страны. Еще в октябре 2000 года в своем Послании к казахстанскому народу Н.А.Назарбаев отмечал: «…Сегодня мы должны признать, что темпы политической реформы в обществе несколько отстают от масштабов экономических преобразований. Как говорили древние, «не идти вперед - значит идти назад». К сожалению, ряд объективных и субъективных проблем и рисков на протяжении нескольких лет не давали возможности приступить к осуществлению намечавшейся программы демократических реформ. Тем не менее определенные шаги, направленные на реализацию ее отдельных пунктов и подготовку условий для перехода к полномасштабной политической модернизации, делались все это время, а сама задача по приведению в соответствие экономического базиса и политической надстройки оставалась постоянной целью всех общественно-политических сил республики.
Сегодня ситуация в корне другая. Помимо вышеуказанных объективных причин стабильности в Казахстане, в обществе сложился определенный консенсус в отношении «правил игры» на политическом пространстве; можно также констатировать достигнутое понимание основных элитных групп в вопросе о необходимости сохранения экономической стабильности, во многом зависящей от легитимации приобретенной в период приватизации собственности. На наш взгляд, именно данное обстоятельство, вкупе с разработанной Госкомиссией программой политических реформ, дает в настоящее время Казахстану шанс приступить к непосредственной реализации демократических и политических реформ.
Векторы демократического развития Казахстана на сегодняшний день, в целом, практически определены.
В частности, очевидно, что в ближайшем будущем расширятся полномочия и функции парламента и маслихатов всех уровней, что увеличит вес представительской власти в государственно-политическом устройстве  страны. Всеми политическими силами разделяется точка зрения о необходимости расширения партийного представительства в выборных органах власти и соответствующего увеличения численности депутатского корпуса. В  будущем предполагается формирование правительства на основе парламентского большинства, что значительно повышает ответственность как самой исполнительной власти, так и партий, выигравших выборы. В рамках реформы исполнительной власти предусмотрено поэтапное введение выборности акимов, местного самоуправления с соответствующим разделением межуровневых функций и полномочий, профессионализация деятельности госаппарата и снижение бюрократизма.
Реальные шаги будут предприняты по усилению независимости и объективности судебной власти, что лежит в русле такого имманентного атрибута демократии, как верховенство закона. В рамках судебной реформы предполагается введение институтов суда присяжных и мировых судей, избираемых населением; полная передача санкционирования ареста и иных действий, связанных с ограничением прав и свобод граждан, в исключительную компетенцию суда; повышение роли адвокатов в судебном процессе. В результате ратификации парламентом РК в 2005 году Международных пактов по правам человека на качественно новый уровень будет выведено отечественное законодательство в области защиты прав и свобод населения.
Определенные изменения коснутся выборного законодательства. Возможно, большие права по формированию избирательных комиссий будут предоставлены представительным органам власти. Одновременно ожидается снятие наиболее одиозных ограничений на электоральную деятельность, не отвечающих международным стандартам в этой области.
Существенная поддержка будет оказана государством «третьему сектору», или НПО. Наряду с финансовой подпиткой, основанной на госзаказе, НПО получат большие права в осуществлении гражданского контроля за деятельностью органов государственной власти и принимаемыми ими решениями, связанными с защитой прав и интересов граждан.
Предположительно будет либерализовано законодательство в области партийного строительства. Так, на уровне Госкомиссии выдвигаются предложения по снижению количественного ценза для регистрации партии (до 25 тыс. членов). Данная норма могла бы помочь выживанию так называемых «малых» партий (КНПК, «Руханият», ДПК), которые в настоящее время испытывают заметные трудности с рекрутированием членского состава.
В то же время наиболее спорным моментом общественно-политической дискуссии остается вопрос о форме будущего государственного устройства. Несмотря на то, что в настоящее время преобладающей точкой зрения является предпочтительность президентской формы правления, в дальнейшем, с точки зрения экспертов, по мере складывания соответствующих условий, не исключен переход к президентско-парламентской форме правления.
Произойдет ли это в реальности, сейчас предугадать, конечно, трудно, но все же хотелось бы отметить следующее.
При понимании того, что в основе всех демократических режимов лежат общие принципы (наличие гражданских прав и свобод, верховенство закона, выборность и др.), следует учесть, что в зависимости от конкретных исторических условий и общественных традиций форма демократического устройства государства может иметь разный характер. Так, в США существует президентская республика, во Франции – полупрезидентская республика, в Великобритании, Норвегии и Бельгии – конституционная монархия, в ФРГ и Италии  – парламентская республика.   К тому же, как показывает опыт той же Франции, в зависимости от конкретных исторических обстоятельств и вызовов она может меняться (переход от парламентской республики в период Четвертой республики к президентской форме правления при генерале де Голле). Таким образом, как гласит известная китайская пословица, неважно, какого цвета кошка, главное, чтобы она ловила мышей. Иными словами, главное в реформах не столько форма государственного устройства, сколько то, чтобы они обеспечивали реализацию демократических механизмов управления государством, прав и свобод населения в полном объеме.
Следует также отметить, что проведение политической модернизации должно следовать за созданием ее экономической основы. В связи с этим первостепенной задачей на предстоящую перспективу выступает общественная легитимация собственности, выступающая гарантией невозможности передела собственности внеэкономическим путем. Это предполагает провозглашение нерушимости принципа частной собственности при любых обстоятельствах, за исключением ее незаконного приобретения или угрозы существования государству (в последнем случае – на условиях последующей компенсации). С другой стороны, легитимация частной собственности и выработка общего уважения к ней осуществимы, как правило, лишь при наличии достаточно широкого слоя собственников. В свою очередь это обусловливает дальнейшую либерализацию экономики в Казахстане, развитие малого и среднего бизнеса, уменьшение масштабов теневой экономики. Как представляется,  предпринимаемые в последнее время государством меры по легализации (амнистии) капиталов и имущества – это как раз шаг в таком направлении.
Несмотря на то, что осуществление указанных реформ предполагает, что в Казахстане установится демократический режим, ожидать, что это произойдет на самом деле, думается, преждевременно. Учитывая, что реальная демократия зиждется на глубинных изменениях всей структуры общественных отношений, включая уровень политической культуры и общую ментальность населения, более логичным было бы предположить, что в результате реформ произойдет только формально-правовое оформление демократических институтов, в то время как содержательный характер демократии станет делом более отдаленного будущего. В то же время, как считают ряд исследователей, в настоящее время существует ряд факторов, которые могут в значительной мере приблизить этот момент. В частности, по их мнению, на ускорение темпов формирования демократических обществ оказывают влияние процессы глобализации, рост информационного обмена, более высокий уровень образования и культуры в современном мире.
В ходе осуществления реформ на повестку дня неизбежно ставятся вопросы о том, как, в каком объеме и какими темпами должны быть проведены политические реформы, чтобы обеспечить не только устойчивость самого государства, но и поступательную динамику его развития.
В связи с этим важно определить, какие реформы имеют первостепенное значение (первоочередность) и какова поэтапность их осуществления. Вполне очевидно, что выбор здесь будет детерминирован тем, какой из двух вариантов их осуществления («сверху» или «снизу») в наибольшей степени отвечает подконтрольности процесса реформ и, следовательно, сохранению управляемости ситуацией в стране. В этом плане более предпочтительным видится переход к децентрализации управления с низовых структур (создание органов местного самоуправления, введение прямой выборности акимов и т.д.) с постепенным ее распространением на верхние этажи госаппарата. Нет оснований также для откладывания судебной реформы, что может значительно укрепить правовую основу жизнедеятельности общества и государства. Одновременно можно ожидать, что на текущем этапе (2006-2008) будет осуществлено реформирование выборной системы с целью ее подготовки к кампаниям будущего электорального цикла. Думается, другие вопросы, связанные с основополагающими конституционными изменениями, касающимися деятельности центральных органов власти, будут отнесены ко второму этапу процесса реформирования (2009-2011).
Важным фактором влияния на темпы и объем реформ в среднесрочной перспективе станет  вопрос транзита власти. От выбора сценария передачи власти во многом будет зависеть позиция правящего истеблишмента в отношении таких ключевых вопросов реформ, как форма правления (президентская, президентско-парламентская, парламентская), а также объем передаваемых от Президента полномочий и функций, степень либерализации общества и др.  
Гипотетически существуют три варианта передачи власти, которые условно можно обозначить как «династийный», «аппаратный» и «конкурентный».
В первом случае подразумевается передача власти от действующего Президента кому-либо из числа своих близких родственников (по примеру Азербайджана). Зондаж общественного мнения на эту тему был произведен путем публикации 1 сентября 2006 года в еженедельнике «Караван» статьи Р. Алиева о целесообразности введения в Казахстане конституционной монархии. Однако негативный резонанс общественности на эту публикацию, равно как и заявление в рамках интервью британской телерадиокомпании ВВС в конце сентября 2006 года самого Президента Н. Назарбаева о недопустимости установления в стране монархии, заставляет предполагать, что пока данный вариант передачи власти  не имеет реальных шансов для воплощения.
Второй вариант предполагает передачу власти кому-либо из ближайшего аппаратного окружения Президента либо «назначенцу», выражающему общие интересы госбюрократии (по примеру России). Судя по ряду косвенных признаков (принудительная консолидация элиты, отбор политических возможностей у ФПГ и др.), данному варианту транзита власти отдается  большее предпочтение. Вполне очевидно, что политическое решение по вопросу о преемнике в таком случае будет приниматься и оформляться в рамках НДП « Нур Отан», или, иными словами, под контролем лидера этой партии
Н. Назарбаева.
С точки зрения властной элиты, наименее привлекательным выглядит «конкурентный» вариант преемственности власти, предусматривающий  передачу президентских полномочий в результате проведения выборной процедуры (условно) самостоятельному лицу. Вероятность наступления  данного варианта может быть обусловлена только форс-мажорными обстоятельствами, связанными с отсутствием у властной элиты готового решения по кандидатуре преемника, либо с внутриэлитной войной.
Следует отметить, что первый и третий варианты чреваты внутриполитическим кризисом, связанным с высокой степенью вероятности передела собственности в случае их реализации и, соответственно, внутриэлитным конфликтом. В связи с этим для минимизации последствий такого риска вероятно использование сценария по дисперсии властных полномочий, чтобы не допустить их концентрации в одном центре силы (т.е. варианты парламентско-президентской или парламентской формы правления, с соответственным набором и объемом реформ). Второй вариант предполагает наличие заранее оговоренных «правил игры» после передачи власти, что служит консолидирующим моментом для большей части властной элиты, а следовательно, обеспечивает и большую внутреннюю стабильность в среднесрочной перспективе. При таком раскладе в стране создается система власти, в оптимальной степени отвечающая текущим вызовам внутренней и внешней политики. В результате формируются прозрачные правила игры, политика приобретает публичный  характер, повышается степень общественного контроля над властью, оппозиция становится системной. Данные процессы способствуют повышению легитимности власти и собственности, упрочению динамической устойчивости политической системы и стабильности в стране. Общество получит в свои руки инструмент для решения имеющихся проблем, возможность разделить ответственность за будущее страны. Наиболее вероятным в данном случае становится выбор президентской или президентско-парламентской формы правления, отражающей общее стремление властной элиты к сохранению существующего статус-кво с необходимыми изменениями в сторону либерализации.
Вмешательство же в процесс транзита власти каких-либо других сил, помимо политической элиты, на фоне преобладающих у населения абсентеистских настроений представляется маловероятным.
Что касается варианта дальнейшей эволюции президентской (президентско-парламентской) формы правления к парламентской, то, на наш взгляд, он вряд ли в обозримой перспективе может быть осуществлен. Являясь одной из наиболее сложных форм демократического правления, парламентская республика для эффективного функционирования требует длительных демократических традиций, укорененности в менталитете населения демократических ценностей и высокой политической культуры,  самоорганизованности населения в лице институтов гражданского общества и многого другого, что для Казахстана является делом отдаленного будущего. Попытка же искусственного ввода парламентской формы правления, особенно в условиях незрелых обществ, всегда приводит к их дестабилизации и откату от демократии. 
В любом случае общим моментом для любых вариантов передачи власти, видимо, выступит уменьшение концентрации властных полномочий в едином центре силы, так как именно этот фактор постепенно становится главной угрозой политической стабильности Казахстана (в том числе и для самой верхушки властного олимпа). С другой стороны, сегодня совершенно ясно, что мирный характер трансформации власти и ее транзита может быть достигнут  только под руководством действующего Президента, обладающего как необходимыми для этого ресурсами власти, так и выраженным на последних выборах абсолютным доверием народа. Отсюда лимитирующим обстоятельством для проведения реформ становится текущий срок Президента Н. Назарбаева, что и определяет нашу уверенность в реализации программы демократических реформ в ближайшие годы.
Вне зависимости от выбора формы государственного устройства и варианта передачи власти основным содержанием политической модернизации останется выстраивание политической системы, отвечающей критериям легитимности, устойчивости, адаптивности и дееспособности, для чего необходимо создание совершенно новой системы сдержек и противовесов, способных либо самостоятельно, либо в совокупности обеспечивать: сохранение социально-политической стабильности в обществе; консенсус элит; гарантии мирного процесса политической трансформации и преемственности власти; локализацию возможной угрозы передела собственности или сведение к минимуму ее негативных последствий. Результатом может стать серьезное повышение динамической устойчивости и стабильности всей политической системы, а следовательно, и Казахстана как государства.

PDFПечатьE-mail